La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha rechazado el primer recurso en el que se solicitaba la responsabilidad patrimonial del Estado debido a los daños sufridos por una empresa del sector de la hostelería como resultado de la aplicación de normativas destinadas a prevenir o mitigar la propagación de la pandemia COVID-19. Estas regulaciones incluyeron la suspensión temporal de la actividad empresarial de la recurrente.

En la Sala de lo Contencioso se encuentran pendientes cerca de mil casos similares al presente recurso, y varios miles más están siendo tramitados por el Gobierno.

El texto de la sentencia comienza describiendo de manera sucinta los eventos que marcaron la secuencia de la crisis sanitaria a nivel global, tanto a nivel internacional, desde el informe de la Comisión de Salud y Sanidad de Wuhan (China) el 31 de diciembre de 2019 sobre los primeros casos de neumonía de causa desconocida, hasta las respuestas progresivas dadas por organismos internacionales, así como a nivel nacional, desde la publicación de un primer protocolo el 23 de enero de 2020. Se resalta cómo, a pesar de diversas advertencias, en España se produjeron concentraciones de personas hasta que el 12 de marzo de 2020 se aprobó el Real Decreto Ley 7/2020 para abordar el impacto económico del COVID-19.

Se detalla luego la respuesta normativa aplicada por las autoridades públicas para frenar la propagación de la pandemia, centrándose en particular en los contenidos básicos de los reales decretos relacionados con el estado de alarma, que fueron el principal instrumento normativo utilizado por el Gobierno. La sentencia también enumera las medidas específicas adoptadas para el sector empresarial al que se refiere el recurso, es decir, el sector de la hostelería y la restauración.

A pesar de los múltiples argumentos presentados por la parte recurrente para fundamentar la responsabilidad patrimonial, la Sala se centra inicialmente en el hecho de que los daños económicos reclamados se atribuyen principalmente a las normativas que impusieron restricciones y medidas de contención contenidas en los reales decretos del estado de alarma. Estas normativas tienen, desde una perspectiva constitucional, el rango de ley, como lo han afirmado previamente tanto el Tribunal Supremo como el Tribunal Constitucional.

Si las normativas a las que se imputa la responsabilidad patrimonial tienen el estatus de ley, la responsabilidad patrimonial recae en el Estado como legislador, por lo que el tribunal debe seguir las normas que rigen este tipo de responsabilidad.

La Sala no admite esta responsabilidad, primero, porque no se cumplen las circunstancias previstas en la ley para que dicha responsabilidad sea factible. Estas circunstancias se dan cuando la ley que causa los daños ha sido declarada inconstitucional o cuando aquellos afectados por la ley no tienen el deber jurídico de soportar los daños, siempre que esto se establezca en el propio acto legislativo que causa el daño que se reclama.

En relación con el primer supuesto, aunque los reales decretos del estado de alarma se declararon parcialmente inconstitucionales, el Tribunal Constitucional afirmó que esta inconstitucionalidad por sí sola no es motivo para reclamar la responsabilidad patrimonial. Por tanto, el propio intérprete de la constitucionalidad de los estados de alarma descarta que se pueda afirmar una responsabilidad patrimonial del Estado legislador basándose únicamente en esta inconstitucionalidad.

En segundo lugar, en cuanto a la posible responsabilidad por actos legislativos que causen daños y para los cuales no existe un deber jurídico de soportarlos, la Sala tampoco encuentra que se cumplan los requisitos legales. Además, tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Supremo han considerado que los daños sufridos no son antijurídicos. Las medidas adoptadas se consideraron necesarias, adecuadas y proporcionadas a la gravedad de la situación y se aplicaron de manera general, de modo que las personas afectadas tenían el deber jurídico de soportarlas sin derecho a indemnización. La sociedad en su conjunto tuvo que soportar las decisiones tomadas por las autoridades públicas para preservar la salud y la vida de los ciudadanos. Por lo tanto, la vía de reparación o compensación por los daños sufridos, en caso de ser procedente, debería ser a través de las ayudas públicas, que se otorgaron en gran medida, en lugar de la responsabilidad patrimonial, ya que no existen medidas de indemnización en los reales decretos del estado de alarma.

La Sala también considera que la obligación o deber jurídico de soportar las consecuencias derivadas del cumplimiento de las normativas COVID-19 sin derecho a indemnización se fundamenta en las disposiciones de la Ley General de Salud Pública, que excluye la obligación de la Administración de indemnizar los gastos causados por las medidas destinadas a preservar la salud pública.

La sentencia también rechaza la aplicación del mecanismo de expropiación forzosa como medio para reparar los daños derivados del cumplimiento de la normativa COVID-19. No estamos ante casos de privación singular de bienes o derechos, entendida como un sacrificio especial impuesto deliberadamente a través de un procedimiento específico, sino ante restricciones generales y temporales al ejercicio de ciertos derechos impuestas por una norma jurídica con valor de ley que se aplica a todos, con el fin de preservar la salud y la vida de los ciudadanos.

La sentencia también analiza la posible concurrencia de la fuerza mayor como factor que puede impedir la responsabilidad patrimonial, al romper el vínculo causal entre la actuación de las autoridades públicas y los daños alegados. Según la Sala, la pandemia causada por el virus SARS-COV-2 se ajusta a la definición de fuerza mayor, ya que fue un evento insólito e inesperado en el momento de su aparición y en la forma en que se extendió globalmente, completamente ajeno a la actividad de las administraciones públicas. Sin embargo, la fuerza mayor puede eximir de la responsabilidad patrimonial solo en relación con ciertos daños directamente atribuibles a la pandemia, pero no cuando los daños se imputan a la actuación de las autoridades públicas. En este caso, la pandemia, como fuerza mayor, no excluye la responsabilidad por una actuación pública insuficiente.